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行政法上滥用职权行政行为研究
一、滥用行政职权在行政法上的定位及其特征
行政法上“职权”是公权力的一种，相对于是滥用私权利而言的。如私法上，公民或组织过度行使自身的权利和自由时，会发生侵害他人合法权利的情形，被称为私权利的滥用。 在公法上，行政主体在自身职责范围内行使公权力，履行相应的义务与职责。所谓滥用职权，“足指行政机关行使职权时背离法律、法规的目的，背离基本法理，其所实施的具体行政行为虽然形式。不存其职权范围以内，但其内容与法律、法规设定的该职权的用意桐去甚远”。关于滥用职权与超越职权、适法错误之间的关系，我试着从以下表述将它们区分开。法理上将一条法律规范可分为行为模式和法律效果两部分。如果说行政主体对基础事实的定性准确，即具体事实与法律规定的行为模式高度一致，被行政主体认同，则接下米将发生两种情形：一是行政主体按此情形下的法律效果规定，做出相应的行政行为，则被认为是合法的，只有行政主体行使自由裁量权严重不合理时，才被认定为显失公正。二是行政主体末按此行为模式下的法律效果进行行政，而是按其它法律规范下的法律效果行政，或者按法律在任何模式下部未规定的效果行政，则是显违法，将被认定为超越职权。如果行政主体对基础事实认定有偏差，即将原属法律上的甲性质事实认定为是乙性质事实，不论这种偏差的出现是行政主体的故意所为还是其认识能力有限所致，这种情况下，行政主体按照乙性质事实所对应的法律效果来做 行政行为，这种违法行为被认定为适用法律法规错误为宜。 .当行政主体对基础事实法律性质认定准确的情况下，行政主体可从法律条文中找到相应的法律规制效果。该规制效果可能是自由裁量空问，也可能是鹑束性规范。但即使足自山裁量空间，只要行政主体的行为落在了这个自由裁量 间内，那么司法将认定行政行为合法而不再审查下去。因为这是行政行为合法性与合理性的临界点，也是司法权对行政权进行审查的最佳起点。但有时严重的不合理行政行为比违法行政行为更可怕，这将导致相对人的利益明显受损，是严重的不公正。此时，司法便可介入审查，而此类行政行为将被认定为滥用职权。滥用职权的前提是对基础事实的认定是正确的，只是在行使自由裁量权，做出法律处分时导致了严重的不公正，而适用法律法规错误足在基础事实的认定上就发生了偏差，导致原应适用甲法条却适用了乙法条，虽然滥用职权和适有法律法规错误主观上都可能是故意。将滥用职权限定在基础事实定性准确这一前提下的意义在于：如果基础事实之定性错误也被认为是滥用职权将导致滥用职权的调整面过宽，把大部分事实不清，证据不足：适用法律法规错误等行为涵盖进去，这会导致本是合法与否的问题拿到合理性层面来讨论，不利于对滥用职权问题的规制。而对滥用职权问题的审查将被认定为合法性审查，这是对我国行政行为司法审查的有限性的适当发展。而今后的立法趋势将为进一步细化自由裁最空间，将合法性与合理性的临界点不断向原属于合理性范畴的方向移动，将合理性问题通过细化法律而上升为合法性问题，达到加强司法权对行政自由裁量控制的目的。
关于滥用职权和显失公正之关系，学界也无定论。在明确两者关系前，有必要对显失公正的外延内涵进行分析。显失公正足指行政行为之作出严重不合理，明显不适当，以致任何有一定认知能力的人都不可能得出此结果。公正是一个 确定的法律念，它并没有一个清晰的范围或边际。但它总是存在：一定的区间内，如果某行政行为离这区间“相距甚远”，以至 我们再怎么“努力”（为行政行为的正当性找依据），也无法将其归到“公正”名下时，那便是 失更正。公正 如钟摆 样最多只会在纠喀山水平线以下的180度平面内米 摆动，如果钟摆摆到钟轴水平线以上来了，那肯定是荒唐。对显失更正的认定并不以是否有足够多的人认定它为不公正，而在于这种不公正之干日当咧显，常人都易于判断。之所以不从人数上而是从程度上判断足台显失公正，主要是因为，行政主体较一般人员在处理具体事务上更具技术性和经验，一般人员对公正的考量恐会忽略行政主体的角色优势或很难理解行政主体的考量视角。故只有该不公正极为明显，以至于达到行政主体自身也不能“自圆其说”的地步，才能认定为显失公正。
对于滥用职权或者说显失公正究竟足属刁：违背合法性还是违背合理性问题，学界也争论不断。有的认为是合法性问题，因为行政诉讼法明确规定只审查具体行政行为的合法性；有的认为是合理性审查，把行政处罚显失公正可变更的规定看成是合法性审查之补充。有学者指出“滥用职权”从其本意来说，足一种行政主体故意违背法律所赋予职权的目的，在法定范围内做出不符合立法日的、精神、原则的具体行政行为。行为的合法性是“滥用职权”与“超越职权”的根本区别。此外，“滥用职权”与“显失公正”
有着内在的联系：滥用职权是具体行政行为显失公正的原因；显失公正是滥用职权的具体结果，因而两者同属于合 理性审查的范畴。可以看出，争论的焦点在于合法性审查的“法”究竟有多大，是仅为法律明文规定的具体的可操作的条款，还是包括统领该法的有关该法的基本原则和精神等条款。笔者赞同将滥用职权、显失公正的审查看成是合法性审查的观点。而合法的“法”不仅指明确的法律条文，还包括法律的精神、目的和原则。将“法”的范围做适当扩展是必要和可能的。必要性在于行政主体的许多行政行为往往就处在形式合法而实质违法这一层面上，这部分行政行为将涉及很多相对人的利益甚至是他们的重要利益。引入广义的法概念，将此部分行政行为纳入司法审查范围，是保护相对人合法权益，监督依法行政，弥补实体法不足之需要。可能性在于对法律精神、月的和原则的运用是有严格条件的，只有在确定无疑已经违反法律的精神、目的、原则时，才可对此类行政行为进行审查，这很好的兼顾到了公正与效率的关系以及司法有限性原则。需要指出的是，将合法性的“法”理解为包括法律精神、目的、原则在内的法律规范，它并不会导致合理性被扩大的“法”包含、吞噬的结果。合理性在合法性之外有独立的存在空间。因为合理、公正是一个不确定的概念，对一个问题是否公正合理的探讨是法律所不能规制的 法律讲究技术性，强调明确性和可操作性，因此对是否合理这个具有较大伸缩性的概念进行界定是困难的，所以法律一般将合理范围内的法律适用权赋予作为自由裁量权授予执法者。但法律并不拒绝所有合理性的评判。当在具体的基础事实面前，原有的裁量空间因为受到“具体环境”的制约而应该有所缩减，这种缩减是常人极易评断出来的，如果行政主体仍在已被缩减掉的那部分裁量空间内行使职权时，就认定为严重不合理或者说是显失公正。而与其说是严重不合理，倒不如说是这种不合理已经严重背离法律赋予行政主体自由裁量权的目的，进而转化为 合法。故还是将行政滥用职权认定为违背合法性原则为宜。
二、行政滥用职权的监督制约
（一）完善行政自由裁量权方面的立法。
对不够确定的概念、对象、标准、幅度、范围等要进一步合理规范，如对不确定的法律概念进行正确合理的解释，进一步明确行政行为相对人的资格和条件及行政自由裁量时的标准，防止并克服行政机关适用法律法规时随意扩大或缩小解释、前后不一等。对自由裁量权行使的方式进行制度化的合理规范，尽量缩小法律法规授予行政机关自由裁量权的范围和幅度，并且尽量使法律法规的规定趋于明确化、具体化、科学化。
（二）完善司法救济途径能否赋予相对人充分的救济权利，对纠正行政滥用职权，保护相对人权利至关重要。而在层级监督，专职机关监督，行政复议监督、司法监督等众多监督方式下，司法监督的重要性不言而喻 虽然我国《行政诉讼法》对有关行政滥用职权的行政行为也有涉及，但这些规定的实施效果并不理想。一是法律规定过于简单，并未准确界定滥用职权的概念和常见情形，这让司法部门在适用时感到很为难：二是司法部门本身也未认真对待此类规定，认为不宜去探究行政主体的主观意志，因而不愿适用此条款。因此，要真正使得法院对滥用职权的私法审查权发挥作用，行政诉讼立法必须完善对滥用职权行为的规定。
（三）加强行政执法队伍建设法律将行政自由裁量权授予行政主体，是适应当今社会变化迅速，行政权由过去的消极行政向积极行政转变的必然选择。行政执法者应该认识到自己在接受法律所赋予自身的执法权力的同时，也理应承担起一份责任，即依法办事，为民负责。行政执法者对待公权力的态度将很大程度上决定着公权力的实施效果。
对掌握着权力的行政主体的教育和管理显得尤为重要。要加强对他们的公务员职业道德素养之培养，完善公务员道德素养考核办法。增强他们的法律意识、服务意识、责任意识，彻底转变传统的“官本位”思想，牢固树立对法律的敬畏，慎重对待权力的态度。
只有加强行政执法队伍建设，让掌控权力者真正认识到自己在代表国家和人民行权，而非权力的主人时，那么，权力的行使效果离法律的预设目的就越接近了。
（四）进一步发挥社会规制的作用，加大对滥用职权的惩处力度我国的政治构造中涉及对行政权的广泛监督方式。如人大监督，政协监督，党内监督，新闻媒体等舆论监督等各种监督手段。
要充分发挥现有监督渠道的作用，使之成为揭发滥用职权行为的有力武器。要保障公民的知情权和控告权。新闻媒体要进一步发挥在曝光“滥用职权行为”中的独特作用。要使得各种监督手段有效联动，相互补充，让行政滥用职权及时被揭发、被纠正。同时，要实行严格的责任追究制度，加强对滥用职权行为的责任追究力度。将滥用职权的程度与行政执法者应受处分的力度相挂钩。要严惩以权谋私的行为，对于滥用职权谋求私利者，给予的处分要远远大于其所谋求的私利。只有加大对滥用职权的追究力度，使得滥用职权行为必受查，滥用职权者必受罚，行政执法者才不敢去以身试法，不敢滥用职权，慎重地对待自由裁量权。
三、结语
行政职权是一项重要的公权力，而自由裁量是行政权得以存在及发挥效用的关键。行政主体能否准确适当地行使自由裁量权，直接关系到行政权行使之“成败”。对行政滥用职权的规制，需要行政主体在行使权力时，反复揣摩法律授权的本意，遵守一些裁量基准；需要法院不断探索如何从“事后”的角度有效地控制行政权的滥用。同时，对行政滥用职权的认识，理论还有待深化，立法还有待完善。只有通过包括公众、媒体等在内的各方面、各方力量的努力，才能有效地控制住自由裁量权，防止权力滥用，还行政权以法律上的本来面目。
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